关于《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》的修改建议

　　中国物流与采购联合会

　　二0一三年六月

　　《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)对2004年版《条例》提出了23条修改意见，回应了一些社会普遍关切的重大问题，取得了一些值得肯定的成果。但仍有一些内容需要进一步明确，对一些不合理的条款应作出进一步修正。

　　为协助做好修订工作，我会在征求会员单位和物流企业意见后，经研究梳理，特提出以下修改意见和建议：

　　一、国家实施免费政策不应通过延长收费年限方式予以补偿，更不应由未享受政策的物流企业来承担

　　2012 年国务院下发《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，要求各省份针对7 座及以下小型客车在春节等四个国家法定节假日实行免费通行。《征求意见稿》第十四条第二款提出，国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过延长收费年限等方式予以补偿。

　　该条款明显不合理。国家出台政策给经营管理者合法收益带来的损失，即使应予补偿，也不应由使用者承担。特别是物流企业的货运车辆并没有享受到免费政策的优惠，却也要承担延长收费年限的负担。这种由政府“请客”，用户“买单”，而且是让没有“用餐”的货运车辆来承担相应损失的做法，存在明显的不公平。物流企业反映，如果这样，还不如取消免费政策，维持原定收费期限。

　　建议将《征求意见稿》第十四条第二款修改为“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，由公共财政予以补偿，具体补偿办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定”。或者取消免费政策，删除此部分内容。

　　二、建议明确延长收费年限的期限

　　《征求意见稿》第十四条延续了2004年版《条例》对收费公路收费期限的规定，并增加了第三款：“(三)高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。”该条款没有明确是否可以突破收费公路最长收费期限，也没有明确延长收费年限的核定方法和最终期限，这将导致收费公路可以不断延长收费年限，取消收费变得遥遥无期。对于收费公路权益转让，第二十一条规定，“转让政府还贷公路权益中的收费权，不得提高车辆通行费标准，但可以申请延长收费期限，延长的期限不得超过5年。”这也将导致政府还贷公路通过权益转让不断延长收费年限。而且，《条例》第十四条第一和第二款，已经明确规定了收费公路的收费期限，并有最长不得超过“╳╳年”的表述。在已经规定了“最长”的基础上还要延长，是说不过去的。即便确需延长，也应该有一定限度，否则将影响政策出台的严谨性和公信力。另外，因改建扩建和权益转让而延长收费年限的，核算办法和最终期限的相关调整方案，应纳入信息公开范围，接受社会监督。

　　建议第十四条第三款后增加：“具体核定办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。如超过收费期限，政府还贷公路不得超过╳╳年，经营性公路不得超过╳╳年”。建议第四十六条中增加“延长收费期限情况”作为信息公开项目。

　　三、建议公路还贷、经营期满后养护费用由燃油税解决

　　《征求意见稿》第十四条新增第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”2008年国务院下发《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)规定，新增成品油消费税替代公路养路费等六项收费的支出。也就是说使用者已经通过缴纳燃油税的方式，支付了公路的养护费用。因此，公路还贷、经营期满后的养护费不应再由使用者负担。

　　建议删除第十四条新增第四款规定。或明确“还贷、经营期满后，高速公路养护费用由收取的燃油税中支出。”

　　四、建议对“统贷统还”投融资模式加以限制，鼓励民间资本进入公路领域

　　《征求意见稿》第十一条维持2004年版《条例》，继续鼓励收费公路“统贷统还”投融资模式，并就此删除了第三十七条第二款“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”。“统贷统还”模式为解决省市公路建设资金缺口提供了思路，但应加以限制和约束。否则，极易导致所有政府还贷收费公路都采取最长收费年限和最高收费标准，并以各种理由超期收费。这种以“好路”补贴“差路”，以“老路”补贴“新路”的办法不符合“谁使用、谁收费”的基本原则，侵占了使用者的合法权益，存在明显的收费不公平问题。此外，这种大包大揽的投融资模式混淆了政府与市场的关系，不利于民间资本进入公路领域。同时，不利于激发市场主体活力，有违市场配置资源的改革方向。

　　建议删除第十一条第二款，不作为鼓励条款。建议第十一条最后增加一款“鼓励民间资本进入收费公路领域，多渠道筹措资金”。建议恢复第三十七条第二款的规定。

　　五、建议国家上收公路收费标准制定和调整权限

　　目前，收费公路收费标准由各地制定，导致水平差异较大，极大地影响了公路收费的公信力，也不利于全国路网统一运营。《征求意见稿》第十六条虽然对两种收费公路收费标准的计算依据作了规定，但是没有具体的计算方法，各项计算指标较为简单，对收费标准调整因素的确认也较为模糊，不利于规范各地标准的制定。为维护路网统一运营、促使全国收费标准相对统一，建议国家上收公路收费标准制定和调整的权限。

　　建议第十六条最后增加一款：“收费公路的收费标准制定和调整由国务院交通运输主管部门统一管理，具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。”

　　六、建议进一步公开公路收支和还贷情况

　　2011年交通运输部等五部门联合开展收费公路专项清理工作，从最后公布的调研数据看，收费公路还贷比例低，资金被大量挪用，成为地方预算外资金的重要来源。主要原因是收费公路收支和还贷情况不公开，缺乏社会监督，这是公众反映最为强烈的问题。《征求意见稿》关于公路收支情况基本延续了2004年版《条例》规定，仅在信息公开部分将“通行费收支情况”列入向社会公布范围，信息公开的范围还不够全面，社会监督机制尚未有效建立，行政惩罚机制有待强化。

　　建议将第四十六条修改为：“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支、延长收费期限以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，完善信息公开制度、价格听证制度和价格审计制度，接受社会监督。收费公路信息公开的具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定。”建议在法律责任部分增加一款“收费公路管理实施地方领导人负责制，公路收支情况纳入年度审计。”